Работа над законопроектом, вносящим изменения в Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», продолжается, и у нас, природопользователей, заинтересованных в том, чтобы обновленный закон позволил нам эффективно работать, еще есть время, чтобы осмыслить предлагаемые изменения и внести свои предложения по ним. Одна из новелл, которая должна появиться в законе, – нормативы утилизации отходов. Формирование нормативов утилизации может стать тем практическим инструментом реформирования отрасли обращения с отходами, который так долго ждали и природопользователи, и участники рынка.

В соответствии с поручением Президента РФ В.В. Путина от 26.04.2013 Пр-929 Правительством РФ должна быть обеспечена доработка Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (далее – ФЗ-89) и других законодательных актов РФ в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами, которая должна предусматривать в том числе этапы введения утилизационного сбора, перечень товаров, в отношении которых будет применяться указанный сбор, создание государственного фонда, аккумулирующего у тилиз ационные сборы, порядок расходования средств указанного фонда, а также введение в законодательство понятия «нормативы утилизации отходов». Соответствующие задания даны заинтересованным министерствам – Минприроды России, Минэкономразвития России, Минфину России, Минрегиону России.

Действенное участие в процессе формирования новых «правил игры» принимает бизнес-сообщество России в лице Торгово-промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей и др. В ходе этой работы сформулирован перечень тех видов отходов, которые, по мнению бизнес-сообщества, приоритетны для формирования нормативов утилизации:
   • бытовые электротехнические и электрические приборы;
   • ртутьсодержащие люминесцентные осветительные лампы, приборы, включая энергосберегающие;
   • отходы мебели;
   • отработанные автомобильные шины;
   • отработанные нефтепродукты;
   • отходы тары и упаковки.

Вместе с тем, если мы обратимся к существующей системе нормирования, мы увидим, что определение (расчет) количества ежегодно образующихся отходов базируется на сведениях об объемах произведенной продукции (в этом случае все болееменее понятно) и объемах оказанных услуг (выполненных работ), и вот здесь ситуация гораздо менее очевидна.

В качестве примера обратимся к свежему документу – Техническому регламенту Таможенного союза «О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям» ТР ТС 030/2012, который вступил в силу с 01.03.2014, а точнее – к проекту «Положения о порядке организации деятельности по сбору и переработке отработанных смазочных материалов, масел и специальных жидкостей», подготовленному Минэнерго России в соответствии с решением Комиссии Таможенного союза от 20.07.2012 № 59.

В табл. 1 представлены расчетные нормативы минимального количества сдачи отработанных масел различных видов.

	Наименование масел			Наименование группы	Минимальная норма сдачи (% от исходного количества потребления)
	Авиационные масла			ММО	22
	Масла моторные, для бензиновых двигателей			ММО	39
	Масла моторные, для дизельных двигателей			ММО	35
	Масла трансмиссионные			МИО	48
	Масла индустриальные			МИО	40
	Масла газотурбинные и турбинные			МИО	54
	Масла трансформаторные			МИО	70
	Масла компрессорные			МИО	55
	Масла гидравлические			МИО	75
	Масла антикоррозионные			МИО	-
	Масла электроизоляционные			МИО	60
	Масла трансмиссионные, осевые, обкаточные, цилиндровые			СНО	-

Казалось бы, вот те цифры, которые могут служить отправной точкой для разработчиков проектов НООЛР, достаточно лишь умножить их на реальные объемы израсходованных организацией масел.

Но на практике такой подход применим лишь для организаций, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание собственной техники. Для предприятий сферы услуг – в первую очередь, автосервисов – все далеко не так просто (отметим сразу же, что большинство предприятий в настоящее время не осуществляет самостоятельно обслуживание своей автомобильной техники и замена масел происходит в основном на специализированных предприятиях, то есть автосервисах различного уровня). Но что такое объем оказанных услуг и как из него вытекает номенклатура и количество отходов? На житейском уровне мы это понимаем, но механизмы для перевода такого понимания в цифры на сегодняшний день совершенно отсутствуют, и при выполнении проектов НООЛР для одного и того же специализированного предприятия мы получим столько различных результатов, сколько различных разработчиков будут определять эти результаты. Действительно, потребляет материалы (те же масла) одно юридическое либо физическое лицо, а отходы этих материалов образуются у другого, точнее – у других, ведь специализированных предприятий множество. Таким образом, данные отходы практически полностью выпадают из сферы нормирования.

Собственно, это касается не только масел, а всех отходов, образующихся от эксплуатации и обслуживания автотранспорта.

Структура сегментов образования этих отходов такова:
  • организации, эксплуатирующие и обслуживающие собственную технику;
  • организации, специализирующиеся на техническом обслуживании и ремонте автотранспорта;
  • автовладельцы;
  • производственные, инфраструктурные и прочие организации.

Нормированием охвачен лишь первый из этих сегментов. На рис. 1 представлена существующая система администрирования обращения с опасными отходами, которая лишь формально охватывает специализированные сервисные организации и никак не охватывает автовладельцев.


Все мы автовладельцы, и все мы знаем, что структура для сдачи автоотходов для нас не сформирована: никто не побуждает нас сдавать их, никто с нас этого не требует, наконец, никто и не предоставляет нам возможности сдать отходы для последующей утилизации.

Рассмотрим ситуацию на примере отработанных шин. В процессе своей работы мы выявили следующие соотношения (табл. 2).

Показатель	Организации, эксплуатирующие и обслуживающие  собственную технику	Организации, осуществляющие техническое обслуживание и ремонт	Автовладельцы	Производственные, инфраструктурные и прочие организации
Образуется, %	15	30	50	до 5
Сдается на утилизацию, %	6-7	2-3	0	1-2

То есть учетом, нормированием и, главное, реальной системой сбора отходов каждый сегмент охвачен тем меньше, чем больше в нем образуется отходов.

Такой же парадокс имеет место и в части отходов электронного и электрического оборудования – более половины таких изделий находится в потреблении физическими лицами, для которых не сформирована система сбора и утилизации этих отходов. В крупных городах еще можно найти какие-то варианты передачи техники в специализированную организацию – хотя бы в рамках рекламных акций профильных крупных магазинов, но в других населенных пунктах зачастую возможность сдать отслужившую технику просто отсутствует.

Работа над законопроектом по внесению изменений в ФЗ-89 продолжается, но если даже на выходе мы получим очень хороший закон, ключи к решению вышеизложенных проблем нужно будет искать не в нем, а в подзаконных актах. Ведь при осуществлении конкретных действий, например, по определению количества образующихся отходов человек руководствуется не федеральным законом, а инструкциями, методическими указаниями, порядками и иными документами такого ранга.

Вот здесь-то и могут возникнуть основные проблемы. Можно прописать в законе нормативы утилизации, но, прежде чем делать это, нужно найти ответы на несколько вопросов.

Во-первых, какой орган государственной власти будет администратором нормативов утилизации? Есть множество вариантов:
• Министерство природных ресурсов и экологии РФ в лице Росприроднадзора;
• Министерство экономического развития РФ;
• Министерство регионального развития РФ;
• Министерство промышленности и торговли РФ;
• Министерство финансов РФ в лице Федеральной налоговой службы;
• Федеральная таможенная служба.

В каждом из этих вариантов есть свои плюсы и свои минусы, и в то же время ни один из них не представляется оптимальным.

Во-вторых, для кого именно будет формироваться норматив утилизации? Кто будет объектом администрирования:
• производитель;
• импортер;
• конечный продавец;
• первичный пользователь;
• пользователь в конце жизненного цикла?

В мире существует разная практика решения данного вопроса, и она требует осмысления применительно к российским реалиям.

В-третьих, в каких единицах будет нормироваться тот показатель, от которого будет устанавливаться норматив? Считать можно по весу или по объему, в штуках или в деньгах. Вопрос это не праздный, потому что выбранный на него ответ сильно повлияет на развитие рынка в целом и рынка утилизации в частности. Особенно осторожно нужно подходить к исчислению норматива утилизации в форме ставки на единицу продукции, поскольку в этом случае надо иметь в виду, что зачастую производители дорогих товаров получат необоснованные конкурентные преимущества над своими коллегами, производящими более дешевую продукцию, т. к. доля стоимости утилизации в единице продукции будет различной.

Наконец, не совсем понятно, а что же мы подразумеваем под нормативом утилизации? В табл. 3 приведены разные варианты формулировок данного термина.

Формулировка	Источник
Норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции) – это установленное отношение количества товаров (продукции) определенного вида, потребительской упаковки таких товаров (продукции), реализованных физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и подлежащих утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров (продукции) соответствующего вида, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации, выраженное в процентах	Статья 1 проекта федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», подготовленного Государственной Думой ФС РФ ко второму чтению
Нормативы утилизации отходов товаров устанавливаются по каждой группе товаров (продукции), в процентах к общему количеству выпущенных производителями (импортерами) таких товаров (продукции) для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год (по массе или единиц) готовых товаров (продукции) или по массе потребительской упаковки, использованной для производства таких товаров (продукции).	Статья 24 проекта федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», подготовленного Государственной Думой ФС РФ ко второму чтению
«Установленный показатель сбора в кг на одного жителя» «Целевой показатель сбора – % от количества в тоннах продукции, реализованной на территории государства ЕС»	Практика Европейского парламента и Совета Европейского союза в отношении отдельных групп продукции
Отношение количества отходов (кроме отходов, являющихся отходами производства) к общему количеству произведенных и реализованных на территории Республики Беларусь и (или) ввезенных производителями и поставщиками товаров	Указ Президента Республики Беларусь от 11 июля 2012 г. № 313

Очень хорошим нормативом мог бы стать норматив утилизации, понимаемый как процент сбора, исчисляемый от количества реализованной продукции и установленный на определенное количество жителей на данной территории (поскольку количество жителей, по нашему опыту, показательно экстраполируется не только на количество образования отходов потребления, но даже и на количество образования промышленных отходов). Это был бы простой, понятный и однозначно трактуемый норматив.

Далее, территориальный аспект вопроса. Норматив утилизации может быть федеральным, региональным, муниципальным. Вероятно, наиболее разумный подход – тот, который реализован в налоговой системе, сочетающий в себе федеральную и региональную часть. В отношении отходов это было бы тем более верно, что данная сфера – это производная логистики. Сравним процесс сбора отходов в Москве и в Московской области – это по сути два совершенно разных процесса, и эта разница станет еще более очевидной, если мы обратимся к таким регионам, как Красноярский край или Якутия. Понятно, что разные процессы (а они разные) и описываться должны разными цифрами (в данном случае – нормативами).

Наконец, нужно учитывать особенности самого отхода и его происхождения. По целому ряду отходов лучшим вариантом построения системы нормативов утилизации, по нашему мнению, могла бы стать система, применяемая в ряде европейских стран, а именно –вмененные нормативы для определенных предприятий по их виду деятельности. Если существует автосервис – он должен сдать определенное количество отработанных масел, независимо от обстоятельств. Это может быть жестко по отношению к единичному предприятию, но это работает как система сбора отходов, обеспечивая выполнение поставленных задач в масштабах государства. Собственно, это некий аналог вмененного налога для индивидуальных предпринимателей, а он, как известно, дает положительные результаты.

В завершение скажем, что вопрос разработки действенных нормативов утилизации вполне разрешим при широком участии природопользователей в их формировании: ведь нам с вами придется в дальнейшем жить по тем правилам, которые сейчас принимаются.